充分发挥人民法庭功能和作用

    作者：胡夏冰 发布时间：2012-07-18 07:35:07

    人民法庭制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。新中国成立以来，伴随着我国政治、经济和社会的发展变化，人民法庭制度经历了从无到有、由弱到强的曲折发展过程。

    1954年《中华人民共和国人民法院组织法》正式以法律形式确立了人民法庭制度。为了充分发挥人民法庭制度的功能，1963年7月最高人民法院制定了《人民法庭工作试行办法（草稿）》（以下简称“办法”）。“办法”明确规定，人民法庭一般在农村、牧区设置，基层人民法院应根据辖区大小、人口多少等情况确定人民法庭数量；强调人民法庭的审判员必须是专职干部，不能兼任其他行政职务。“办法”规定，人民法庭的主要任务是审理一般的民事案件和轻微的刑事案件，指导人民调解委员会的工作，进行政策、法律、法令宣传，处理人民来信、接待人民来访。“办法”还规定，人民法庭审理案件应坚持说服教育、调解为主的方针，也可以使用判决或裁定方式。“办法”以规范性文件的形式确立了人民法庭制度的基本框架，对人民法庭发展起到重要促进作用，标志着我国人民法庭制度真正创立起来并向规范化方向迈进。

    改革开放后，我国人民法庭制度建设迎来了又一个春天。上个世纪八、九十年代，在发展社会主义民主，加强社会主义法制的大背景下，人民法庭如雨后春笋般地建立起来。据统计，至1998年11月，全国共有人民法庭17411个，法庭干警达75553人。人民法庭的面貌在此期间得到明显改善，并化解了大量的基层社会矛盾和纠纷。据统计，1993年至1997年五年内，全国人民法庭共受理一审案件10074984件，占全国法院受理一审案件总数的50.27%。

    自上个世纪九十年代后期，尤其是新世纪以来，我国政治、经济、社会形势发生了巨大变化，人民法庭制度进行了改革和调整。改革的基本思路是，人民法庭不断向规范化、制度化、规模化方向发展。人民法庭根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置，不受乡镇行政区划的限制；在经济发达、道路交通状况较好的地区，应当有计划地撤并部分法庭，建立或者重组具有一定规模的人民法庭；人民法庭主要设置在农村或者城乡结合部，城市市区、基层人民法院所在的城镇不再新设人民法庭。截至2009年10月底，全国34600多个乡镇，共设置了9835个人民法庭。

    目前，人民法庭制度建设取得了显著的成绩，呈现出设置规模化、建设标准化、队伍专业化、审判规范化、管理制度化、装备现代化的良好局面。人民法庭制度为有效解决我国基层社会纠纷，维护社会稳定发挥了独特的作用。

    在新的历史条件下，如何进一步发展和完善人民法庭制度，充分发挥其在解决社会矛盾纠纷、推动基层社会依法治理方面的功能作用，是目前人民法院司法改革面临的重要课题。笔者认为，改革和完善我国人民法庭制度，应当充分考虑目前我国农村的实际状况，准确理解中央“三农问题”政策，充分满足人民法庭服务对象的矛盾纠纷解决现实需要。

    一是以建设社会主义法治国家的战略高度为视点，科学定位人民法庭的职能和作用。从我国宪法和法律的规定来看，人民法庭是基层人民法院的派出机构，是代表国家行使审判权的审判机关，其职能和作用主要是裁判和执行案件。人民法庭制度改革的一项重要任务，就是通过专门法律形式对人民法庭的职能作出明确规定，将人民法庭职能和作用从原有的行政执法、经营性活动以及社会事务等纷繁复杂的事项中解脱出来，回归到依法公正审理和执行案件，解决社会矛盾和纠纷中来，从而保证宪法和法律关于人民法庭制度内容的规定具体化、实效化。从长远来看，这将有助于促进社会主义法治国家建设方略的贯彻实施。

    二是从我国农村实际状况出发，合理设计人民法庭的空间布局。人民法庭的空间布局，必须充分考虑我国广大农村和边远地区实际情况，满足广大农民对矛盾纠纷解决的司法需求。当前中国有三种农村：一是以农业生产为主的普通农村；二是依托城市和工业形态已有较大改变的农村；三是少数民族聚居的边疆农村。人民法庭的建置应当关照和体现这些不同农村地区在经济、社会、文化方面的差异性和特殊性。进一步完善人民法庭设置，可以考虑采取不同地区区别对待的方法，不同农村和基层地方实行不同的人民法庭设置模式，应当成为今后一个时期我国人民法庭建置的发展方向。

    三是以健全事实认定机制为基点，进一步强化人民法庭的纠纷解决功能。人民法庭的功能和作用更多地体现在对基层纠纷进行妥善处理，及时化解社会矛盾，而不是实现“规则之治”。人民法庭在发现案件事实、化解矛盾纠纷方面具有相当的优势。因为人民法庭最接近纠纷事实。案件发生后，随着时间的流逝、证人的记忆与印象亦渐次淡薄与丧失，其他相关的证据亦将容易流失与毁灭，事实被证明的可能性会愈来愈低，即使再度进行事实的审理也未必能够发现实体的真实。因此，人民法庭认定的案件事实更为可靠。同时，人民法庭能够从纠纷发生的背景以及当事人的关系整体出发，寻找与具体情况相符合的恰当纠纷解决方式，避免出现由于过分强调权利义务的绝对性而发生的当事人之间不必要的感情对立现象。因此，我国法律应当赋予人民法庭一次性解决某些纠纷的能力，规定某些类型案件事实经过人民法庭认定后，具有法律约束力，在后续程序中不能随意推翻。

    （作者单位：最高人民法院）

    来源：人民法院报责任编辑：边江