是指行政主体针对不特定的行政管理对象实施的具有普遍约束力的行政行为。其行为形式体现为行政规范性文件，包括行政立法(行政法规和规章)和一般行政规范文件(具有普遍约束力并能多次适用的行政措施、决定、命令)。