内改革 外预防 全力攻坚克难
——关于执行改革的调查报告
作者：山东省招远市人民法院执行局长 秦丽娟 发布时间：2011-12-13 13:49:15
“执行难”作为中国司法难以克服的痼疾之一，已显得积重难返，“执行难”成为影响法院工作的瓶颈，执行信访更是法院信访中的“大户”，数量上占据着60%以上。法院的威信因许多案件得不到执行而遭到损害，群众、媒体不满，人大代表年年针对执行的议案、意见不断。
近年来，招远法院不断实践，不断探索，从正面积极应对“执行难”，倾全院之力，在法律框架内大胆改革模式，创新方法，强化监督，不断开创执行工作的新局面，执行工作有了较大突破，执行局的形象得到较大提升。执行工作在中院执行局考核中历史性地连续两年名列前茅。2010年8月，我院执行局被省高院授予“全省集中清理执行积案活动先进集体”称号，2011年7月，执行局党支部被省委政法委授予“全省政法系统先进基层党组织”荣誉称号。
一、找准“执行难”的成因
“执行难”的成因很复杂，有内部的也有外部的。内部原因归结成一句话，就是体制、机制、管理问题，这必须靠法院自身的力量加以解决；外部原因占相当一部分数量的，是义务人没有履行能力、特殊主体的部门保护以及由于信用体制不健全导致义务人得以规避执行造成的，这些是法院执行程序本身所不能解决的问题，既需要国家在破产制度（包括个人破产制度）、信用制度和金融、社会保障等方面进行综合系统的改革，也需要社会主体自身加强对市场风险和个人信用的认识，增强预防和抵御风险的能力。由于目前这些条件尚不具备，更多的预防性工作，也需要法院做到位。
（一）外部原因
1、公众守法意识淡薄。在西方国家，拒不履行生效裁决是一件不可思议的事情，而在我国却是稀松平常，见怪不怪。被执行人大到一些政府部门、乡镇，小到普通的公民，有履行能力也采取拖、赖、躲、逃，诉讼进行中转移主要财产等手段阻碍、抗拒执行；还有的被执行人公然围殴执行人员，毁损执行公务车辆，使执行也成为“高危”岗位。
2、社会信用体系缺失。我国社会信用体系建立较滞后，那些采取各种方式逃债、躲债、赖债的被执行人，社会信誉却很少受到影响，依旧可以出入高档消费场所，可以申请银行贷款。被执行人不向执行法院申报或不如实申报自己的财产状况，也没有法定的惩戒措施，不自觉履行生效判决成为“无成本违法”行为、“无损失失信”行为，并不需要付出什么代价，致使拖赖者有恃无恐。
3、民事主体风险意识不足。企业、团体、个人，在民事活动中缺乏应有的风险防范意识，一旦受到损害成讼，就把补救的责任全部推到法院身上，过高的期待与义务主体履行能力不足，或者逃避执行手段高强导致的利益难以实现之间，形成较大落差。
（二）法院自身原因
执行与审判是人民法院的两项主要业务工作，自1983年法院审执分离、成立“执行庭”这一专门机构始，执行在体制、管理、与审判的衔接、队伍素质等方面的缺陷如影随形地伴随着“执行难”一路走下来。
1、机制上，缺乏监督。执行有别于审判的最明显之处，是没有审级监督，没有纠错机制。传统的执行模式是执行员“一竿子插到底”——一个执行案件立案之后，从送达执行通知书，到财产调查，到执行权的行使，到对异议的处置，到返款，到卷宗归档，从头到尾由一个办案人负责，权力集中，缺乏应有的监督，随意性较大，这是这一程序设置之初就存在的致命缺陷。由此导致的执行员消极怠工、借案件为个人谋利、与被执行人串通损害申请人利益等行为，使一些案件人为地不能执结。近几年从最高院的黄松有到基层法院的执行员，执行岗位成为出问题的重灾区，很多严重问题的发生都与执行机制的先天缺陷不无关系。
2、管理上，制度不健全。我国至今还没有一部完备的强制执行法，执行所依据的仅仅有《中华人民共和国民事诉讼法》第二十章的9个条文，《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干意见》中规定的第四十九条。2007年10月28日通过、2008年4月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》中，关于执行法律制度的修正有11个条文，在一定程度上有助于缓解执行率低下的难题，但在具体操作问题上可行性仍然不足。
3、人员上，队伍整体素质不高。我院执行局在2010年底补充了全院最年轻的两名法警之后，平均年龄仍高达47.65岁，如此高龄的团队，身体素质可想而知；人员组成主要是法警、招聘干警，法警大多是军转干部出身，有较高的政治素质，但是法律专业知识平平，而招聘干警持有的是高水分的进修学历，业务素质依旧停留在上世纪八、九十年代的水平上，远不能适应当前执行面临的复杂形势需要。
4、与审判的衔接上，脱节。立、审、执分立制度，成为各自为政、互不相扰的理由，表现为立案、审判阶段对执行铺垫不足，支持不够。审判的结果是执行的依据，如果单为结案而结案，执行依据往往会留下难以操作的隐患，本应是“打基础”的环节却成了“出难题”的环节。实际工作中审判与执行相脱节的情形并不鲜见，如审判阶段没有对被告的身份、住址情况进行调查落实，致被执行人身份不明、地址不清；调解带有强迫性、诱导性、欺骗性，权利人做出了较大的让与，利益不仅没有在时间上如预期地及早实现，还在数额上蒙受了损失，执行阶段引起申请人反感，增加了执行难度；疏于提示财产保全，财产保全措施不到位，致使诉讼过程中财产被转移，或执行阶段难以操作（事实上，如果立案、审判阶段不给予恰当的提示，当事人很少懂得运用财产保全的手段来避免和减少诉讼风险，审判法官又往往疏于提示，怠于依职权采取财产保全措施；有的审判法官虽然采取了财产保全措施，但裁定书上查封、扣押标的物表述不明确，不列清单和数量，或应到相关登记机关办理协助执行手续而未办理，导致被保全财产被擅自处分后无法追究责任；有的在法定期限内未办理续保措施，未采取轮候查封措施，到执行阶段查封已经失效）；教育、督促义务人自觉履行义务的工作在审判阶段未认真展开，等等，导致了案件难以执行。
二、探索执行改革的可行性途径
要解决造成“执行难”的外部原因，法院孤掌难鸣，但有效的防范措施可以部分予以减少、化解；法院自身原因造成的“执行难”，则完全可以通过改革机制，规范制度，强化队伍，统筹审执等措施来加以克服。我院做了以下有益的探索：
（一）强化监督
2010年，我院对执行体制进行改革，实行调查权、裁决权与执行权的彻底分离，彼此独立又相互监督制约，最大限度地保证执行权的依法正确和高效行使，采取了如下措施：
1、督办案件，成立信访督查组。根据上级法院要求的在执行局设立专门的执行信访机构的规定，我院经院党组研究决定，2010年在执行局办公室专门设立信访督查组，信访督查组的成员由院党组从全院抽调责任心强、业务素质高的年轻干警，信访督查组直接受院党组领导，专门负责接待当事人投诉的执行不公、不廉现象，负责执行申诉信访的审查和执行，调度三个执行庭的执行案件，对于上级法院的信访通报、领导批示的案件逐案登记,加大执行力度，分类办结后销号。对于重大、复杂信访案件一律实行公开听证。通过信访督查组强化对执行权的监督制约，防止执行权的滥用和暗箱操作。信访督查组的成立，一方面为化解信访矛盾、全力维护社会稳定起到了推进作用，另一方面为执行干警消除信访压力，提升了办案效果。
2、强化监督，发放当事人联系卡。2010年，我院执行局为了加强内部管理，增加执行案件的公开性和透明度，在办案的初时，向当事人发放执行联系卡，将执行法官电话、执行风险提示、执行监督电话全部告知当事人，自觉接受当事人的监督。执行联系卡每名干警独有一份，分别发放给自己所承办全部案件的当事人。案件执结后，执行局办公室向当事人发放《招远市人民法院案件执行情况调查函》，其内容包括：对执行结果是否满意；对干警工作态度是否满意；执行过程中是否存在“冷、横、硬、拖”现象，是否存在“吃、拿、卡、要、报”现象及其它需要反馈的问题。当事人将调查函直接寄送到纪检监察室。由纪检监察室将调查回函内容定期进行综合分析。2011年上半年，共向案件当事人及人大代表、政协委员发出调查函和征求意见函1206份，收回反馈意见1125份。回函大都对法院工作及法院干警的执法行为持肯定态度，也有的对干警提出了表扬，满意率达95%。但也从回函中发现了干警工作不细、作风拖拉等问题。纪检监察室将当事人提出的问题、意见和建议及时反馈给有关院领导，为及时纠正问题和预防苗头性不良倾向提供依据。
3、精兵强将，成立快速速查组。我院执行局坚持把实现申请执行人的合法权益作为追求目标，切实加大执行力度，用足用好各种执行措施，积极采用悬赏举报、限制被执行人出境、限制高消费、强制审计、公开曝光逃债行为等有效方法，争取在查找被执行人财产、促使被执行人自动履行等方面实现新突破，尽可能使有执行条件的案件得到及时执行，促进执行工作的良性循环。我们针对基层法院的案件特点，将全部执行案件实行简繁分流，分段管理。对于简单的案件，如赡养费、抚养费等标的额小的，直接分给执行法官，案件承办人在向被执行人送达执行通知时直接做说服教育工作，动员其主动履行义务，该类案件由案件承办法官所在的执行小组的执行长（即副庭长）负责，要求在最短的时间内执结，信访督查组监督执行全过程，该类案件考核有任务、有指标；对于复杂案件，如涉及企事业单位等标的额大的，由速查组先行调查财产，调查过程中实行集约式查询，所有案件均做到“四个必查”，即银行存款必查、登记财产必查、注册资金必查、纳税退税情况必查。财产调查结束后，对于有银行存款的且案件能够执结的，由速查组直接返款结案；银行无存款或存款不足结案的、以及查封其他动产和不动产的案件均交执行业务庭变现和继续执行。实行执行案件简繁分流以来，大大地提高了执行办案质量和办案效率，简单的案件能够快速得到执结，复杂的案件可以在第一时间内得到执行保障，解决了执行中的“不作为”和“乱作为”现象。
4、公正透明，建立内部信息管理系统。为了保证执行各项措施落实到实处，我院强化管理，狠抓规范，完善执行流程。2010年1月，我院把执行纳入统一的全院审判流程，立案时直接输入当事人信息，执行局领导实行电脑随机分案，防止关系案、人情案。将整个执行分解为立案、分案、送达、调查等9个必经环节和13个选择环节，对每个岗位职责都作了明确具体的规定，为强化执限意识，执行局办公室流程监督员每天通过网络对执行案件的执限情况进行监督，严把执限延长关。案件承办人每天将执行日志输入信息管理系统，周四局务会逐一检查执行人员的日志输入情况。案件报结时执行员通过管理系统提交庭长审批，庭长审核合格后报审判监督庭，审监庭确定案件合格再报送档案室归档。执行流程管理系统的启用，较好地起到了督促执行人员遵守执行流程和执行时限的作用。同时，我院还实行了执辅分离，将执行案件的评估、拍卖等执行辅助工作从执行局分离出来，由技术科统一实施，通过公开摇号确定评估、拍卖机构，防止串通舞弊行为。
过上述一系列举措，强化了执行权运行中各个节点之间的监督制约，有效的遏制了执行中的暗箱操作现象，铲除了滋生执行不公不廉问题的土壤。执行分权改革以来，我院执行信访工作明显好转，当事人到信访部门反映执行干警问题的少了，领导收到的执行信访信件少了，上级法院转办、督办的问题案少了,案件执结率得到明显提高，执行工作步入良性循环的轨道。
（二）提升素质
1、增强责任感。执行法官倘若消极应付、谋取私利、不负责任、无所作为，即使执行的条件全部具备，胜诉当事人的合法权益也不能实现或不能最大化实现。增强执行法官的使命感、责任感，一靠教育，二靠制度。在强化职业教育的同时，我院率先推出了“申请执行人自主选择执行法官制”，将全部执行法官的名单、照片、执行工作业绩在立案室张榜公布，每人在榜单上对当事人做出一句承诺，当事人申请执行立案时，可以自主选择信得过的执行法官执行自己的案件。立案后超过3个月未执结的，申请人有权向执行局指挥中心提出书面申请，要求调换自己满意的法官执行。被申请换人的案件原办案人认为能够执结的，由指挥中心发督办令，限期一个月内执结；不能执结的，调换给申请人新选的执行法官。调换的案件执结后，按照本年度的岗位责任制规定进行奖惩。这项制度实施以来的效果证明，把执行选择权完全赋予申请人，是提高执行法官工作责任心、提高当事人满意率的创新之举，也是有效之举，责任心强、办案经验丰富的执行法官成为当事人的首选，业绩表上各人间的差距显而易见，这对不求上进、业务平庸的执行法官形成了无形的鞭策，迫使法官们自觉加压，积极想方设法加快进度提高质量，比、学、赶、超的氛围日益浓厚，执行信访情况也有了明显改观，投诉明显减少，新收案件无发生一起信访，旧存案件信访也因实行法官调换制而下降了40%。
2、增加知识储备和实践经验。认为执行是单纯的业务活动的观点是错误的，但是没有扎实的法律、社会理论功底，一味苦干、蛮干也做不好执行工作。其一，执行法官有义务对确有错误的执行根据不予执行，并通过法定程序对审判错误予以纠正；其二，执行应考虑社会效果。因此，执行法官不仅要知道执行根据所依据的事实是否清楚，法律依据是否准确，办案程序是否合法，知道执行异议能否成立，还要会从顾全大局、平衡利益的角度，讲求方法、灵活机动地开展工作。我院在通过业务培训丰富执行干警的法律、社会、心理学、政治经济学等相关领域知识的同时，让业绩突出、当事人投诉少的执行法官登台讲课，传授如何摆正心态不急不躁，如何区分对象、区分情况善用技巧，如何采取迂回战术，强攻不下如何智取等方面的经验。
（三）审判、执行实现“无缝衔接”
2010年初，我院开展了一次全院参与的“执行信访案件集中会战”，5位院领导班子成员任5个执行小组组长，从各自分管部门抽调3名干警脱离原岗位，与执行局的3名干警组成小组，全力以赴执行60个重点信访案件。这次活动最大的收获不仅是消灭了一批信访，而且是让审判干警体会了执行的艰辛，对我们实行审判、执行衔接改革有了较深的感性认识。
在审判的各个阶段都重视执行、关注执行、时刻思考如何能真正实现当事人权益并付诸实施，这是我们改过去立案、审判、执行各司其职的模式,为倾全院之力、全诉讼过程之力，做好审执之间的配合、照应、协调，让审判、执行工作无缝衔接起来所要达到的目的（本部分“审判”所指为民商事审判，“执行”为民商事案件的执行，不涉及其他审判领域及直接申请执行的仲裁文书）。
1、给审判与执行的关系重新定位。审判工作与执行工作是法院工作业务的两大内容，二者职责有别，一个是确认当事人的权利义务关系,一个是强制义务人履行义务，因此具有相对的独立性，传统的运行模式也是各司其职。然而从“法院工作一盘棋”的角度看，执行是审判价值得以彰显的最直接途径，生效的裁判文书所确认的权利义务内容能否得到及时、有效地实现，取决于执行的力度；审判是执行的基础，有逃避义务恶意的被执行人规避执行的目的能否轻易得逞，取决于审判阶段防止措施采取的力度。因此说，二者不可割裂，应当相互配合相互照应。
由于审判结果给了权利人“看得见”的利益期待，急于实现利益的迫切心情，使“效率优先”在执行阶段显得尤为突出。而实现高效率执行的必备条件，是被执行人有可供执行财产或相关的财产权益。被执行人的财产大多数在其自身控制之下，如果审判阶段没有做好相应的铺垫工作，在被执行人不自觉履行义务、需要法院强制执行时，其财产及相关财产权益状况有可能已经发生了变化，原本存在的执行条件已降低甚至丧失，使案件陷入被执行人与法院之间长期的“捉迷藏”中，“效率”便无从谈起。因此审执分离的情况下,还应强调二者之间密不可分的联系，一方面审判要为今后的执行打好基础，清除障碍;另一方面，也应通过执行来及时发现、纠正、杜绝一些审判瑕疵，这对提高整个法院系统的运行效率、案件质量都有积极意义。
近几年，我院树立起一个新的意识，即带有执行意识的审判，才是真正的审判，彻底的审判，公正、高效的审判。因此，在审判活动中我们注重强化执行意识，强化诉讼保全意识，倾力做好审判与执行的相互协调、互相配合，将过去立、审、执各部门界限分明，改为密切衔接，形成合力以实现权利人合法权益的最大化。
2、建立立案、诉讼期间的财产保全告知与风险提示书制度。为尽量降低诉讼风险、有效控制义务人可供执行财产，2011年，我院重新对机构及其相关职能重新做了调整，从执行局调配部分人员充实立案庭的财产保全组，把“财产保全”置于了诉讼的最前端。
一是全线开展好法律释明、权利告知、风险提示工作。引导当事人正确表达诉求、充分行使权利，防止由于延误时机而导致案件难以执行。规定在立案阶段，必须告知原告有权利对被告，即以后可能是被执行人的财产申请诉前、诉讼财产保全，以防止被告在诉讼阶段或未申请执行时转移财产，保障胜诉以后有财产可供执行（不是“可以告知”，而是“必须告知”）；审判部门在送达、审理过程中，依然要告知当事人有申请保全的权利，并做风险提示：如果因未对掌握的财产采取保全措施，被告在诉讼阶段或未申请执行时转移了财产而致案件不能执行或不能及时执行，原告方需自行承担后果及今后可供执行财产线索的举证责任，法院不再依职权查询。
二是适当放宽当事人提供担保的方式。既可以让申请人提供现金担保，也可以是人的担保、物的担保或投资公司担保。
三是保全措施由立案庭专门、规范实施。财产保全是为了保证将来的终局裁判的执行，是强制执行的重要的前奏性保障。过去财产保全措施，当事人在立案、审判、执行的哪个阶段申请，就由哪个部门实施，不能保证高度规范和有效。2011年，我院的诉前保全、诉讼保全、执行阶段的财产保全措施全部由立案庭的财产保全组统一实施，对数量、质量单独考核。
3、审理阶段建立完善的当事人身份登记。要求立案庭的调解室、民商事各业务庭、速裁庭的案件承办人，在案件审理阶段对当事人（特别是要承担责任、有可能成为被执行人的被告、第三人）情况详细登记入卷，内容包括：身份证复印件、具体到门牌号的家庭住址、具体到岗位的工作单位、固定联系电话、手机号码，企业的代码及具体地址，为执行打下基础，减少查询劳动。
4、强化调解功能，提高即时清结率。我院几年来的探索实践证明，强调“调解优先，调判结合”，努力提高民事案件调撤率，同时在审判和调解过程中强调当事人即时付清了结，对于破解“执行难”具有重要意义。
一是鼓励即时清结。2009年开始，我院把民商事案件的即时清结率列入考核项目，无目标要求，调解案件即时清结可以予以适当的加分，当年民事案件即时清结率达到了62.05%。2010年，我院在岗位目标责任制考核办法中增加了一条新的内容：民商事调解结案案件的即时清结率要达到50%，每增加1%加0.5分。施行后，2010年的调解案件即时清结率猛增到78.09%。与之对应的是我们的执行压力在不断减轻，用一组对比数字说明一下问题：2008年没有对案件即时清结率予以特别强调，我院审判、执行的收案比为100:37.88（即每100个立案审判的案件中有37.88个进入执行程序）；2009年审判执行收案比为100:32.05,2010年为100:28.27，每100个立案审判的案件，最终进入执行程序的，比2008年减少了10个。（2010年全烟台市的审执收案比为100:36.23，全省为100:44.05，相比于全省的平均数，每百个审判案件进入执行的，我院少16个）。2009年、2010年，民事审判案件的增幅分别为12.5%、2.59%，而执行案件的增幅分别为-1.13%、-11.75%，审判数大幅增加对应的是执行收案的大幅减少，这说明，我们抓即时清结率的成效是很明显的。
二是规范调解书，降低执行难度。针对一些案件调解时原告方让与较多、调解后被告不按约履行、执行时原告因对审判反感而拒绝配合的问题，我们要求审判法官在调解有给付内容的案件时，如果案件不能即时清结，而被告坚持以原告做出较大让步为条件才承诺在一定期限内履行，要引导当事人在调解协议中设立约束性条款。如在协议中规定，“若被告不能按时付款，仍需按照所应承担的数额全额支付给原告，并双倍承担延期付款利息”，通过加大违约一方的经济责任，一方面提高调解案件义务人的自动履行率，另一方面防止原告方的利益因被告不履行协议而遭受让与部分的损失。对执行标的是行为、义务人有可能不履行的案件，要引导双方加上经济补偿等替代履行方式作约束。针对一些调解协议内容表述不清、执行时可操作性差的问题，要求审判法官制作调解书时，每一项给付的数额、种类等要具体，财产的品牌、规格、存放地点等要清晰，履行期限要明确具体且应合理，避免出现执行标的、数量、规格等有歧义的情况。
5、加强判后说理和义务告知。审判法官在送达裁判文书之后，必须告知义务承担人要自觉按期履行义务，并告知拒不履行生效裁判文书的违法性和给其自身带来的不利后果。
三、积极优化执法环境，做好外部“执行难”的预防工作
通过做好媒体宣传、协调相关部门联动、建议职能机关加强对相关部门考核等工作，提高公众的守法意识、诚信意识、风险防范意识，为执行工作营造优良的执法环境。
（一）注重媒体宣传。正面引导与反面警示相结合，及时通过电视、平面、网络等媒体报道执行案例，提示防范交易风险，褒扬自觉守法、自觉履行义务行为，警示抗拒执行、暴力抗法的严重后果，让社会充分了解执行、理解执行、自觉配合执行。从2009年3月6日起，我院与《今日招远》共同推出“老赖曝光台”专栏，分批对超过三个月仍不履行生效法律文书确定的义务、并具有一定还款能力的被执行人单位和个人予以公开曝光，并向全社会公开告知若有能力执行而拒不执行的，将追究其刑事责任，形成舆论压力。一起执行案件的被执行人因恶意转移财产、拒不履行生效判决被追究了刑事责任的事情被报道后，警示效果良好，多起类似案件顺利执结。
（二）提出司法建议。针对一些长期未结的被执行人为政府、村委和部门等特殊主体的案件，我院向市委提出司法建议，得到了市委领导的高度重视并被采纳，政法委已将是否自觉履行法院生效裁判文书规定的义务纳入社会治安综合治理考核，并对有条件而拒不履行的村镇实行一票否决。同时，我院以执行局名义给涉案的乡镇、部门负责人发了一封信，信中言辞诚恳地从依法治国和维护法律权威的高度来提高其对执行工作重要性的认识，严肃指出若不自觉履行法律义务的严重后果，敦促其履行法律义务，效果良好，一部分搁置多年的涉特殊主体案件得以执结。
（三）信用信息共享。与人民银行及各商业银行、信用社等金融部门建立了社会信用信息共享平台，限制为在法院有未履行还款义务的被执行人办理贷款。
来源：中国法院网 责任编辑：陈思
