从年初开始，笔者断续利用一段时间对杜尔伯特蒙古族自治县土地承包纠纷情况做了些调查。总的看，全县农村土地承包工作开展的比较好，产生的纠纷相对少，绝大多数村（屯）干部和农民对土地越来越重视，土地承包的合同意识越来越强，依法解决纠纷的倾向突出。但实事求是讲，也确实存在一些问题，需引起充分重视，采取得力措施，使全县的土地承包工作健康发展，促进县域经济社会和谐稳定进步。
一、农村土地承包不应忽视的问题
通过调查，全县11个乡（镇），12个农林牧渔厂，79个行政村，可耕地面积2427345亩，有农户42406户，乡村劳动力为84221人。自1998年实施二轮土地承包以来，全县土地承包大体存在以下六个方面的问题。
（一）签订的流转合同不规范。多数村民签订的转让、转包、出租、互换等土地承包经营权书面合同过于简单，缺少“流转土地用途、双方权利和义务、违约责任”方面的必备条款，或虽有一点表述，但不全面不严密，留下争议隐患。
（二）合同的内容有违法现象。如有的转让土地承包经营权合同书，将转让期限自行延至下一个承包期末，即达到2057年末了，明显违背了第二轮土地承包期至2027年末结束的硬性规定。
（三）主动到发包方备案的少。农村土地承包法第三十七条规定：采取转包、出租、互换或其他方式流转的，应当报发包方备案。但事实上，绝大多数承包方将承包的土地经营权流转时，都不及时到发包方备案，直至产生矛盾或纷争时才想起向发包方备案。
（四）发包行为不规范。对外来人员承包集体所有土地的，有的村委会不经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意后再发包，而是村委会主任或与村支部书记沟通后即对外发包，使村民们很不满意，引发纷争。敖林西伯村委会原主任何学文个人对外发包村里330亩土地引发村民上访、诉讼，直至2011年末才平息。
（五）约定的转包费用过于低廉。江湾乡九扇门村王云祥、包秀琴一家6口人，将36亩水田一次性转让给本村农民陈平耕种，转让期限2012年初至2027年底，转让费为3.6万元，平均每亩每年转让费62元，明显低于市场价。
（六）一些村民误认为土地承包经营权也可以继承。敖林西伯乡诺尔村农民韩淑霞的父亲于1999年1月去世。村委会在二轮土地重新发包时，将其父生前承包的17.8亩土地收回，发包给本村其他农民承包。对此，韩淑霞认为其父遗留下的那份土地承包经营权应由她继承才对，先申请县仲裁委进行仲裁，后又提起民事诉讼，结果均败诉。
二、农村土地承包存在问题的原因分析
上述六个方面的问题，是从近两年审结的63件土地承包纠纷案件中归纳出来的，有一定代表性。之所以会产生这些问题，主要有这样几个原因。
（一）村（屯）干部和村民的法律知识欠缺。尤其对二轮土地承包后实施的《中华人民共和国农村土地承包法》知之不多，才出现跨越法定承包年限约定转包期，不经三分之二以上村民或村民代表通过就发包等违法现象。
（二）利益驱动。一些农户把自己承包的土地以较低的价格转包或租赁给他人耕种后，看到转包或租赁人挣到钱了就后悔，想办法解除合同要自己经营引发纠纷，这种现象在江湾乡比较突出。
（三）对前期矛盾没处理好。村民之间或村民与村委会之间发生土地承包纠纷，本应由村（屯）、乡（镇）干部先行调解处理好，但由于多种因素影响，不少纠纷还是进入诉讼程序。
（四）宣传教育不到位。多数村（屯）干部忙于自己的生产、生活，很少组织村民认真、系统地学习相关政策和法律、法规，使不少村民对土地承包方面的政策和法律规定不太清楚。尤其对一些有代表性的案件没有正面宣传疏导，大多数村民没有受到启发教育。
（五）干部作风不民主。个别村（场）领导遇到应该经集体讨论决定的事项也不进行民主讨论决策，习惯个人说了算，出现严重后果不好处理。
三、农村土地承包合同纠纷的特点
透视上述问题及原因，初步总结出农村土地承包合同纠纷案件有以下几个特点：
（一）合同主体具有特定性和群体性。从审理过的63件农村土地承包合同纠纷看，93.7%的案件主体是村民委员会和村民，另有6.3%的案件主体是村民或农林牧渔场与本场职工。因为农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织，有的案件人数众多，审理难度大。同村或邻村有类似情况的村民关注裁判结果。因此，个案的处理易引发类案的群体辐射效应。
（二）当事人矛盾尖锐、对抗性强。土地纠纷往往涉及多人利益，社会影响大，村民（农场职工）反映强烈，一旦处理不好易引起矛盾激化，造成社会不稳定因素。敖林西伯村多数村民，不同意原村委会主任将330亩土地承包给红岗区姜小兵一案就是典型。此案历经初审、再审、执行和解才平息，值得反思。
（三）案结事未了，埋下隐患。有些案件纠纷的历史背影、形成原因、利益链条十分复杂，且年限较长，加之隐藏在背后的实质性争议或超出法律调整范围，为人民法院的妥善处理带来相当难度。县红旗种畜场职工杨成祥被诉土地侵权纠纷一案就有相当代表性，教训比较深刻。
四、精心审理好土地承包合同纠纷案件
经统计，全县土地承包合同纠纷案件年均40件左右，约占农村全部案件的4%，数量虽然不多，但社会影响大，直接涉及集体、个人的合法权益是否能得到法律保护。为此，必须引起充分重视，精心审理好每一起土地承包合同纠纷案件。
（一）广泛开展法制宣传教育活动。通过必要的形式，大力宣传农村土地承包法、土地管理法及与农村土地承包经营权配套的相关法律、法规，有效提高农村干部群众的法律意识和法制观念，强调自觉守法、护法、依法办事的村风民俗，防范各种矛盾的发生。
（二）提高农村干部化解土地承包合同纠纷的能力。乡（镇）、村（屯）干部在提高自身素质、坚持依法行政的前提下，要善于化解土地承包矛盾。正确认识发包方、承包方的法律地位，正确适用农村土地承包法的具体规定，对侵害农户利益行为予以坚决制止，由此产生的土地流转一律无效。对非法截留转包费、租金、转让费的个人或组织严肃批评教育，相关资金退还土地受益者，保护承包户的合法权益。
（三）落实好司法便民措施。针对土地承包合同纠纷案件需尽快办理的特点，及时开通立案、审理绿色通道，发挥“巡回法庭”作用，将纠纷化解在村（屯）；还要把握住季节，一般在春耕生产前或在秋收后集中力量优先审理。就地开庭，加大调解力度，适时判决，排除从事农业生产的障碍，指导土地承包活动依法有序推进。
（四）发挥基层组织和仲裁机构作用。主要发挥村、乡（镇）、场调解组织和县仲裁委的前期调解、疏导作用，利用人熟、社情熟、地理熟等优势，把大量土地承包合同纠纷化解在萌芽状态。尽量减少案件进入诉讼程序，减轻当事人的诉累和经济负担。
（五）明确几个基本原则。稳定承包原则。土地承包合同依法成立后即具有法律效力，任何一方不得擅自变更或解除。对个别基层干部为利益所驱，单方解除合同，强迫村民（场里职工）将土地承包经营权流转他人的行为及时予以纠正；不定期转包原则。当事人对土地承包经营权流转方式和期限约定不明的，应作有利于原承包人的解释，视为不定期转包，原承包人要求收回承包地自己经营的应予支持；平衡利益原则。因发包方对标的物缺少正确认识和评估，致承包租金基数过低。随着时过境迁、物价上涨、政策变化、管理投入等多种因素影响，对发包方要求调整土地承包租金基数的纠纷，要依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定精神，当事人协商变更无法达成一致意见，继续履行合同又显失公平的，人民法院可以根据发生变化的客观情况，适用公平原则处理，平衡预期利益；承包人死亡，土地承包经营权不发生继承及征地补偿款亦不能继承原则。按照农村土地承包法第十五条规定，家庭承包是以户为单位取得的土地承包经营权，承包期内部分家庭成员死亡，土地承包经营权不发生继承。如家庭成员全部死亡，土地承包经营权在这个家庭消灭，土地由发包方收回另行处理。同理，农村征地补偿款的分配不是基于人口，而是基于土地。按照“生不增、死不减”的政策对农户进行补偿。即以家庭承包的土地面积确定补偿款，以家庭为单位进行发放。家庭内部分配问题，由家庭内部解决。征地补偿款，是对失地农民预期损失的补偿，是对农民将来生产、生活的资金保障。已去世的家庭成员，因丧失了农户成员身份，除地上附着物和青苗补偿费中有其生前投入应适当补偿外，不能成为享受补偿的权利主体。既然享受不到补偿，也就不存在对征地补偿款的继承问题。对上述几个基本原则，广大农村干部尤其是法院工作人员都应当了解掌握，便于统一认识，减少纷争，妥善处理矛盾，维护农村社会稳定，促进经济健康发展。
作者：系杜尔伯特蒙古族自治县人民法院党组书记、院长
